全域土地綜合整治項目投資模式及收益回報解析
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2023-01-31
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一.政策梳理
2010年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》提出：“鼓勵民間資本參與土地整治”，“積極引導(dǎo)民間資本通過招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理、復(fù)墾等工程建設(shè)”，這為社會資本參與土地整治類項目明確了政策指向，之后，相繼出臺了一系列相關(guān)的政策法規(guī)，政策梳理如下：《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號)：“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷、在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等模式?！?/span>《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）:“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（中發(fā)〔2017〕1號）：“允許通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑，按規(guī)定或合同約定取得指標(biāo)調(diào)劑收益。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）：“充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務(wù)。”《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）：“對于耕地開墾費、各級政府財政投入以及社會資本、金融資本等各類資金投入所補充和改造的耕地，國土資源主管部門組織實施的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和其他部門組織實施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所補充和改造的耕地，以及經(jīng)省級國土資源主管部門組織認(rèn)定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾形成的新增耕地節(jié)余部分，均可納入補充耕地管理，用于耕地占補平衡?！?/span>“各地要統(tǒng)籌使用好各部門資金，充分發(fā)揮引導(dǎo)和杠桿作用，積極創(chuàng)新實施方式，吸引社會資本、金融資本等參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶投工投勞，加大補充耕地資金和人力投入，獲取合理的土地收益。”《河南省開展全域國土綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施工作方案》（2019）：“充分發(fā)揮省國土資源投融資平臺引領(lǐng)作用，帶動社會資本參與全域國土綜合整治?！?/span>《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》國辦發(fā)〔2021〕40號：“鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目投資、設(shè)計、修復(fù)、管護(hù)等全過程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動，對區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運營管護(hù)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目重點領(lǐng)域包含農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，主要針對生態(tài)功能減弱、生物多樣性減少、開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)矛盾突出的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，開展全域土地綜合整治，實施農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)、土地復(fù)墾、生物多樣性保護(hù)等，改善農(nóng)田生境和條件。”
二.研究背景
隨著社會資本參與土地整治類項目范圍不斷擴(kuò)大，土地指標(biāo)交易途徑不斷擴(kuò)展，指標(biāo)從省內(nèi)流轉(zhuǎn)再到國家統(tǒng)籌等政策紅利不斷釋放，將有更多的社會資本參與到全域土地綜合整治項目中。社會資本參與全域土地綜合整治項目，對于增加土地效益和改善項目周邊生態(tài)環(huán)境具有重要作用，但社會資本更看重的是項目投資收益，能否及時收回投資成本及合理利潤是社會資本投資項目的重中之重。政府投資與社會資本在全域土地綜合整治項目的收益機(jī)制不盡相同，若不能構(gòu)建合理的項目回報機(jī)制，實現(xiàn)資金投入的合理回報，則無法吸引到社會資本進(jìn)入。因此，要推動社會資本參與全域土地綜合整治項目，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目運作，核心問題是在于如何科學(xué)合理的分配項目收益。
三.投資模式
全域土地綜合整治項目通過引入社會資本，政府由項目實施者向監(jiān)管者發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會資本也通過發(fā)揮自身優(yōu)勢，承擔(dān)項目投資、建設(shè)、運營等職能，具體分工如下：政府方負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、解決項目實施中的協(xié)調(diào)問題，管控新增耕地指標(biāo)交易的收益分配等決策項目重大事項。社會資本主要負(fù)責(zé)項目區(qū)域范圍內(nèi)土地整治項目的實施，含踏勘、立項、實施、驗收、報備等；支付項目建設(shè)成本、財務(wù)成本及管理成本等成本，獲得通過處置分成的新增耕地指標(biāo)作為投資收益；并承擔(dān)項目融資、建設(shè)、運營及不可抗力造成的風(fēng)險。2018年，《山西省人民辦公廳關(guān)于鼓勵社會資本參與土地整治的指導(dǎo)意見》提出，要充分發(fā)揮市場作用，以政府資金為引導(dǎo)，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP)模式，委托代建、先建后補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本、土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)等依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定，規(guī)范有序投資或參與土地整治項目。一是政府和社會資本合作（PPP）模式。具體實施參照PPP項目管理有關(guān)規(guī)定。二是委托代建模式。由市、縣政府公開擇優(yōu)選定一個專業(yè)化管理單位作為“代建人”，由代建人代行項目業(yè)主的職能，負(fù)責(zé)控制土地整治項目的投資、質(zhì)量和工期，在項目完成移交后收取相應(yīng)代建管理費。三是先建后補模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織及涉農(nóng)扶持企業(yè)等以行政村為單元實施投資總額在50萬元以內(nèi)的土地整治項目，可以自籌資金、自主實施、先建后補。社會資本參與的土地整治項目完成驗收合格后，由市、縣政府按照合同約定支付項目各項款項或給予一定補助資金。除以上三種模式外，全域土地綜合整治項目也可采取F+EPC模式、特許經(jīng)營模式。F+EPC模式。政府授權(quán)國有企業(yè)負(fù)責(zé)全域土地整治項目的投資、建設(shè)、運營管護(hù)等工作，同時允許其選擇具有土地整治能力的投資人或者資金方與土地整治工程總承包方組建聯(lián)合體等進(jìn)行合作的方式整合社會資源參與項目。特許經(jīng)營模式。政府采用競爭方式公開采購社會投資人，通過政府授權(quán)，城投公司與投資人合資成立項目公司，負(fù)責(zé)土地整治項目的投資、建設(shè)及運營管護(hù)。以上模式為全域土地綜合整治項目的常見投資合作模式，地方政府可根據(jù)項目自身特點，選擇合適的合作模式推進(jìn)項目的投資落地。
四.收益來源
社會資本參與全域土地綜合整治項目的收益來源，取決于政府對土地整治后的增值收益進(jìn)行合理分配。土地整理階段，收益主要分為兩大類：一是糧食增產(chǎn)收益；一是項目內(nèi)新增加的土地指標(biāo)交易收益。
農(nóng)用地整治可以帶來耕地面積的增加和質(zhì)量的提高，從而提高產(chǎn)量，增加糧食收益。但糧食增加收益與項目投資相差甚遠(yuǎn)，并且存在不確定性，因此社會資本基本不寄希望于通過糧食產(chǎn)能的提升來獲得收益回報。《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）:“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益?！蓖ㄟ^項目新增土地指標(biāo)交易獲得項目回報，能夠使社會資本快速收回投資成本及合理利潤。因此，項目區(qū)內(nèi)新增加的土地指標(biāo)交易收益成為全域土地整治項目的主要收益來源。
五.回報機(jī)制
通過土地整理可獲得土地指標(biāo)，土地指標(biāo)交易收益作為項目的投資回報。社會資本參與土地整理類項目的常見的回報分配方式有以下幾種：固定指標(biāo)單價指在政府指導(dǎo)限價下經(jīng)招標(biāo)形成的指標(biāo)單價乘以項目驗收后產(chǎn)生的土地指標(biāo)數(shù)額確定社會投資方收益。此種方式與項目投資成本無直接關(guān)系，不管投資成本高于或低于指標(biāo)回購價格，政府均以固定價格回購社會資本實施土地整治項目補充的指標(biāo)。指標(biāo)收益一般與耕地質(zhì)量、指標(biāo)數(shù)量等有關(guān)。《山西省耕地開發(fā)周轉(zhuǎn)基金管理暫行辦法》（晉國土資發(fā)〔2015〕144號）約定：“跨縣域易地使用補充耕地指標(biāo)費用標(biāo)準(zhǔn)，初步確定指標(biāo)回購金額為：12等級1萬元/畝；11等級1.25萬元/畝；10等級1.5萬元/畝；9等級2萬元/畝；8等級以上2.5萬元/畝。”固定投資回報率是指政府與社會資本約定一個投資限額和一個固定的投資回報率。
當(dāng)項目完成土地指標(biāo)交易后，政府從土地指標(biāo)交易收益中返還社會資本的投資成本，并按約定的的投資回報率給予相應(yīng)的投資回報。這種模式的投資收益主要跟項目投資額度有關(guān)，投資額度越大，收益越大。社會資本會傾向于讓政府盡可能增加認(rèn)定投資額以擴(kuò)大收益，存在較大的操作漏洞。山西省忻州市人民政府《關(guān)于社會投資耕地開發(fā)項目的實施意見》對于指標(biāo)收益進(jìn)行明確約定：各地應(yīng)按照因地制宜、有利于引導(dǎo)社會資金參與耕地開發(fā)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則，綜合考慮民間資本投資項目的建設(shè)投入、運營成本、利潤回報及銀行貸款利息，在簽訂開發(fā)造地項目實施合同時，靈活、合理地確定指標(biāo)價格標(biāo)準(zhǔn)。政府根據(jù)建設(shè)用地需求，從已備案的項目中提取一定比例的指標(biāo)，用于保障市、縣兩級政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)及重點項目建設(shè)。指標(biāo)使用后一個月內(nèi)，由財政按照項目實際總投資（項目總投資以項目審計報告最終審計結(jié)果為準(zhǔn)）+項目實際總投資的5%支付投資人土地開發(fā)資金。市、縣不使用的指標(biāo)在交易市場對外交易，交易收益入財政相應(yīng)科目。指標(biāo)交易收益到賬一個月內(nèi)由財政按照項目實際總投資（以審計報告最終審計結(jié)果為準(zhǔn)）+交易利潤的15%的比例（最多不超過項目實際總投資的35%）支付投資人土地開發(fā)資金。該模式下，政府將部分土地指標(biāo)收益除彌補投資成本外，并給予一定的利潤獎勵。利潤獎勵將與投入成本、交易價格掛鉤，從而確定一個利潤分配比率，能夠很好的約束社會資控制成本。如可設(shè)置利潤分配比例=(指標(biāo)交易收益-投資成本）*（1-投資成本/指標(biāo)交易收益）。
《襄汾縣鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資開發(fā)造地建設(shè)項目管理辦法（暫行）的通知》關(guān)于收益分配作出如下約定：“土地整理項目可按照項目實際成本支出+合理比例利潤模式，除支付項目投資人實際支出成本外，再給予相應(yīng)的利潤獎勵。利潤獎勵的具體計算公式為：利潤獎勵=（指標(biāo)交易價格-實際支出成本）*（1-實際支出成本/指標(biāo)交易價格）。采取此模式時，項目的實際支出成本由縣政府委托確定的審計部門出具的項目審計報告為準(zhǔn)。若實際支出成本大于指標(biāo)交易價格，縣政府將不予回購。”項目土地指標(biāo)實現(xiàn)收益后，政府與社會資本按一定比例進(jìn)行收益分配，分配比例一般由社會資本與政府方協(xié)商確定。社會資本也可與政府相關(guān)方成立合資公司按照股權(quán)比例進(jìn)行收益分配。待項目形成指標(biāo)收益后，社會資本方按照相應(yīng)的比例獲得收益，這種模式具有高風(fēng)險、高收益的特征，也是目前比較主流的分配方式。政府在采用指標(biāo)收益分成模式時，可根據(jù)項目實際情況優(yōu)化分配機(jī)制。如設(shè)定相應(yīng)的土地指標(biāo)基準(zhǔn)價格，當(dāng)土地指標(biāo)累計收益覆蓋投資成本及合理利潤之前，指標(biāo)收益歸社會資本方所有；當(dāng)土地指標(biāo)累計收益覆蓋投資成本及合理利潤之后，基準(zhǔn)價格部分收益歸政府所有，超額部分收益由政府與社會資本按照約定比例進(jìn)行分配。
六.存在問題
01 缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由于目前國家對于社會資本參與全域國土空間整治項目的投資收益的確定并無明確的政策約定，大部分項目正處于探索期，投資回報模式主要由社會資本方與政府方協(xié)商確定。缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就造成各地社會資本參與全域國土空間整治項目的回報模式千差萬別。由于固定指標(biāo)單價模式和簡單的收益分成模式未與項目投資額掛鉤，指標(biāo)收益按照固定價格回購或者按照一定比例分配均可能會造成社會資本的投資回報率偏高；利潤獎勵模式和優(yōu)化后的收益分成模式均與指標(biāo)交易價格和投資成本掛鉤，投資回報率趨于合理。全域土地綜合整治項目主要收益來源為土地指標(biāo)交易收益，指標(biāo)能否按時按量交易直接影響項目的收益情況，指標(biāo)交易周期長短就成為影響回收投資成本的關(guān)鍵性因素。因此，社會資本方應(yīng)與政府約定相應(yīng)的指標(biāo)交易期限，如不能按相應(yīng)的時間節(jié)點實現(xiàn)相應(yīng)的土地指標(biāo)收益，政府應(yīng)調(diào)整相應(yīng)利潤分配比例，或?qū)㈨椖繀^(qū)外其他存量土地指標(biāo)交易收益用于本項目中，以滿足社會資本方的投資回報。